Interne Unterlagen: Darum darf ungesundes Essen auch weiterhin für Kinder beworben werden
Übergewicht, Bluthochdruck, Diabetes – um die Folgen ungesunder Ernährung zu bekämpfen werden seit Jahren Rufe laut, Werbung für ungesunde Lebensmittel zu verbieten, die sich gezielt an Kinder richtet. Die zuständige Ministerin Julia Klöckner reagierte mit einer neuen, freiwilligen Selbstbeschränkung für die Werbebranche. Interne Unterlagen aus ihrem Ministerium zeigen nun: ihr eigenes Ministerium hat offenbar Zweifel daran, dass das etwas bringt.
von Martin Rücker
Vor wenigen Wochen freuten sich Bundesernährungsministerin Julia Klöckner und die Werbewirtschaft gemeinsam: „Die Werbewirtschaft übernimmt Verantwortung“, jubelte der Zentralverband der deutschen Werbewirtschaft (ZAW). Eine „schärfere Regulierung für an Kinder gerichtete Lebensmittelwerbung“ verkündete gleichzeitig Bundesernährungsministerin Julia Klöckner. Doch der Jubel täuscht: Ungesunde Lebensmittel gezielt an Kinder zu vermarkten ist weiterhin erlaubt.
Der Grund sind monatelange, mühsame Verhandlungen zwischen Klöckners Ministerium und der Werbewirtschaft. Wie die abliefen, zeigen nun erstmals bisher unveröffentlichte Dokumente aus dem Ministerium, die Ippen Investigativ – dem Rechercheteam der Verlagsgruppe Ippen, zu der auch unsere Redaktion gehört – exklusiv vorliegen: E-Mails, Gesprächsprotokolle, interne Vermerke – insgesamt 79 Seiten, übermittelt vom Ministerium auf einen Antrag nach dem Informationsfreiheitsgesetz. Die Unterlagen zeigen:
- Klöckners Ministerium erkennt die Probleme und die Verursacher: Aber eine ernsthafte gesetzliche Regelung stand nie zur Debatte.
- Dem Kompromiss ging ein zähes Geschacher voraus, in dem sich die Branche mal kooperativ zeigte, mal versuchte, Klöckner zu drohen.
- Die Ministerin bluffte erst und schob die EU vor. Ihre Beamten nannten einige der ganz großen Namen als abschreckende Beispiele: Nimm2, Milka, Kellogg’s und Ferrero.
- Zwischenzeitlich dachte man im Ministerium, der öffentlich-rechtliche Rundfunk wäre ein „Blockierer“ härterer Werbebeschränkungen.
Am Ende der Verhandlungen steht ein Kompromiss, den Julia Klöckner zwar öffentlich lobt, an dessen Wirksamkeit ihr Ministerium aber offenbar selbst nicht so recht glaubt.
Seit Juni ist es laut ZAW nun „nicht mehr zulässig“, bei unausgewogenen Lebensmitteln positive Ernährungseigenschaften herauszustellen. So sieht es jedenfalls der freiwillige Kodex für Werbung in TV- und Videoformaten, die sich gezielt an Kinder unter 14 richtet.
Die Kritik daran ließ nicht lang auf sich warten: Klaus Müller, Chef der Verbraucherzentralen, nannte die Neuerung ein „durchsichtiges Täuschungsmanöver“, sah „lediglich kosmetische Korrekturen“ an den bisherigen freiwilligen Verhaltensregeln der Werbebranche.
„Wer keine Cola trinkt, ist uncool!“
Die Verhandlungen beginnen am 17. März 2020 mit einer informellen Telefonkonferenz zwischen Klöckners Fachabteilung und Katja Heintschel von Heinegg, Geschäftsführerin beim Werbeverband ZAW und beim Deutschem Werberat, der Selbstkontrolleinrichtung des Verbands. Der Werberat hat zwar einen Verhaltenskodex, doch die Ministerialbeamten sehen darin „Defizite“.
Klöckner steht rechtlich in der Pflicht: Eine neue EU-„Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste“ verlangt von den Mitgliedstaaten, die Werbung für Lebensmittel mit hohem Zucker-, Fett- und Salzgehalt „wirkungsvoll zu reduzieren“. Dazu sind die bisherigen „Verhaltensregeln” der Branche aus Sicht des Ministeriums unzureichend: Denn die raten lediglich dazu, es nicht negativ darzustellen, wenn auf ungesunde Lebensmittel verzichtet wird. Gemeint sind Werbesprüche wie der fiktive Claim „Wer keine Cola trinkt, ist uncool!“, vermerkt Klöckners Fachabteilung. Positivaussagen hingegen erlaubt der Verhaltenskodex: Und damit Aussagen wie „die ‚Extraportion Milch‘ in der Werbung für Kinderschokolade“. Genau solche Aussagen aber sollen die EU-Staaten künftig unterbinden.
Und noch etwas will das Ministerium ändern: Der Kodex des Werberats zielt nur auf Unter-12-Jährige. Das Ministerium hingegen will alle unter 14 Jahren schützen. Also beginnen die Beamten, auszuloten, was möglich ist.
„Unternormative Lösung“ mit „quasi-offiziellem Anstrich“
ZAW-Geschäftsführerin Heintschel von Heinegg reagiert verhalten. Eine Änderung der gerade erst angepassten „Verhaltensregeln“ sei „kurzfristig nicht umsetzbar bzw. verbandsintern nicht durchsetzbar“, wird sie in einem Vermerk des Ministeriums zitiert. Stattdessen bietet sie „eine ‚unternormative Lösung“ mit „quasi-offiziellem Anstrich“ an: Die Wünsche des Ministeriums könnten in den Leitfaden zu den Verhaltensregeln aufgenommen und dort so „hineininterpretiert“ werden.
Der Verband bietet also eine unverbindliche Interpretationshilfe zur ohnehin schon unverbindlichen Selbstregulierung an. Und er stellt eine „‘offiziöse‘ Absichtserklärung“ für eine spätere Änderung der Verhaltensregeln in Aussicht.
All das wäre noch unverbindlicher als die ohnehin schon lockeren Verhalternsregeln, und trotzdem sind Klöckners Beamte kurz davor, klein beizugeben: Der Vorschlag des Branchenverbands sei „das im jetzigen Stand bestverhandelbare Ergebnis“, berichten sie an ihre Ministerin.
Doch dann baut sich politischer Druck auf. Seit langem fordern medizinische Fachgesellschaften und die Weltgesundheitsorganisation eine Beschränkung der an Kinder gerichteten Werbung für ungesunde Lebensmittel – ebenso die Verbraucherzentralen. Die legen eine Umfrage vor: Darin sind 83 Prozent der Befragten dafür, dass nur noch ausgewogene Produkte gezielt an Kinder vermarktet werden dürfen. Auch das staatliche Robert-Koch-Institut geht mit der Empfehlung für eine stärkere Reglementierung an die Öffentlichkeit.
Im Sommer 2020 bläst dann auch noch Julia Klöckners eigener Wissenschaftlicher Beirat ins gleiche Horn, ein Beraterstab mit fast 20 angesehenen Wissenschaftlern. In einem umfangreichen Gutachten übt er deutliche Kritik an den bisherigen Verhaltensregeln der Werbebranche: Diese würden „offensichtlich sehr ‚zurückhaltend‘ umgesetzt, da kinderbezogene Zugaben (Plastikfiguren etc.) im Lebensmittelmarketing immer noch eingesetzt werden“. Zudem werde der Werberat meist nur im Falle einer Beschwerde tätig, „größere Effekte dieser Werberegelungen lassen sich nicht erkennen“. Vielmehr habe eine Studie gezeigt, dass der Anteil der Werbespots für ungesunde Lebensmittel nach Einführung der bisherigen Selbstverpflichtung „sogar angestiegen ist“.
Im August 2020 treibt Klöckner das Thema dann intern voran. Ein Problem für den Zentralverband der Deutschen Werbewirtschaft, dessen Mitglieder genau das nicht wollen. Also sprechen Klöckners Beamte und die ZAW-Geschäftsführerin ab, dass die Ministerin ein offizielles „Aufforderungsschreiben“ senden solle. So kann der Verband gegenüber seinen Mitgliedern besser argumentieren, warum das Thema nun doch noch einmal auf den Tisch kommt. am 7. September kommt Klöckners Schreiben. Bei ZAW-Präsident Andreas Schubert fordert die Ministerin „nachdrücklich“, Positiv-Aussagen für ungesunde Lebensmittel in den Verhaltensregeln auszuschließen. Andreas Schubert – selbst ehemaliger Lebensmittelmanager (Bahlsen, Kühne) und Vorstand der Bundesvereinigung der Ernährungsindustrie – reagiert umgehend. Er bittet um ein persönliches Gespräch, das für den 10. Dezember terminiert wird.
Politisch nimmt die Dynamik derweil zu. Die britische Regierung kündigt ein Verbot von Werbung für sogenanntes Junkfood in Fernsehen und Internet vor 21 Uhr an. In Deutschland sprechen sich SPD und Grüne öffentlich für Werbeverbote aus.
„Das wird völlig unnötig Widerstand auslösen“
Eine Woche vor dem Treffen meldet sich ein weiterer Lobbyist bei Klöckner: Hans-Henning Wiegmann, früherer Chef der Oetker-Tochter Henkell und heute Vorsitzender des Werberates. In seinem Brief beschreibt er die Selbstregulierungspraxis als „vorbildhaft“ und warnt vor „weiteren Regulierungen und Gesetzen“.
Die „Parteien der CDU und CSU (und der FDP) wussten wir stets an unserer Seite, weil Ihnen wie uns der Erhalt einer funktionsfähigen sozialen Marktwirtschaft am Herzen liegt“, schreibt der Ex-Manager – und sendet eine kaum verhohlene Warnung an Klöckner: Die „Diskriminierung von Produkten“ und „die unbelegte Unterstellung von Wirkzusammenhängen zwischen Werbung und Gesundheit“ sei „nicht akzeptabel“, ebenso wie „Eingriffe in die freie und unzensierte Werbung über den bestehenden Rechtsrahmen hinaus“, schon gar nicht „aus wahlkampftaktischen oder populistischen“ Motiven: „Das passt weder zu unserer Wirtschaftsordnung, noch zu Ihnen ganz persönlich und Ihrer Partei und wird bei Wirtschaft und in Ihren Reihen völlig unnötig Widerstand auslösen.“
Er bitte daher, den „den bisher unstreitigen Grundduktus von Wirtschaft und CDU/CSU“ nicht durch „eine weitere Verbotspolitik zu gefährden“.
15 Prozent der Kinder in Deutschland gelten als übergewichtig, sechs Prozent als fettleibig. Dass ungesunde Ernährung und die Werbung dafür ihren Anteil daran haben, ist wissenschaftlich weitgehend Konsens.
In seinem Gutachten listet Klöckners Beirat die Hintergründe dafür minutiös auf: Lebensmittelhersteller machen mit Süßwaren oder Softdrinks viel höhere Gewinne als mit Obst und Gemüse. Sie haben also ein ökonomisches Interesse daran, vor allem diese Produkte zu verkaufen – weshalb „erheblich mehr Werbung für ungesunde Lebensmittel […] als für gesundheitsfördernde“ geschaltet werde, so der Wissenschaftliche Beirat des Ernährungsministeriums.
Die Wirkung der Werbung werde „deutlich“ unterschätzt. „Wissenschaftliche Untersuchungen zeigen, dass an Kinder gerichtete Werbung für Speisen und Getränke ihre Kalorienaufnahme erhöht und mit einer Zunahme von krankhaftem Übergewicht verbunden ist“, sagt auch der Kinderarzt Berthold Koletzko, Vorsitzender der Stiftung Kindergesundheit sowie der Ernährungskommission der Deutsche Gesellschaft für Kinder- und Jugendmedizin, auf Anfrage.
Am 10. Dezember 2020 kommt es per Videokonferenz zum Gipfeltreffen von Klöckner mit ZAW-Präsident Schubert, Hauptgeschäftsführer Bernd Nauen und Geschäftsführerin Heintschel von Heinegg. Klöckners Fachleute rechnen im Vorfeld nicht wirklich damit, dass der ZAW „ausreichende“ Vorschläge vorlegen wird: „Möglicherweise versucht der Werberat, die Zeit bis zum nächsten Koa[-litions]-Vertrag weitgehend ohne Änderungen zu überbrücken”, schreiben sie ihrer Ministerin in eine Vorlage.
Besonders interessant: Als „Blockierer“ härterer Maßnahmen stuft das Ministerium zu diesem Zeitpunkt auch die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ein, die ihrerseits ZAW-Mitglieder sind – der Verband dagegen wird bei dem Treffen betonen, dass diese „nicht die ‚Problembären‘“ seien. Im Vorschlag für die Gesprächsführung rät die Fachabteilung der Ministerin zu einer Drohung, nämlich „staatliche Regulierung näher in Betracht ziehen zu müssen“. Eine Karte, die Klöckner ausweislich der uns vorliegenden Gesprächsprotokolle und Briefe jedoch nicht zieht. In der Videokonferenz belässt sie es laut Protokoll beim Verweis darauf, „dass Parteien gerade an ihren Wahlprogrammen schreiben“.
„Gewichtige Teile der CDU/CSU“ gegen Werbeverbote
Und so zeigen die Dokumente aus dem Ministerium vor allem eines: Eine wirklich wirksame staatliche Regulierung zieht die Ministerin offenbar nie ernsthaft in Betracht – dabei hatte sie von ihren wissenschaftlichen Beratern genügend Munition dafür erhalten. In ihrem Sommer-Gutachten zitieren die Professoren auch eine Studie zu den Wirkungen unterschiedlicher Werbebeschränkungen für ungesunde Lebensmittel.
Demnach kam es zwischen 2002 und 2016 in Ländern ohne Werbebeschränkung zu einer Zunahme des Junk-Food-Konsums um knapp 14 Prozent, während in Ländern mit Beschränkung der Konsum zurückging. Im Durchschnitt um neun Prozent – allerdings nur dort, wo die Beschränkungen auch verpflichtend waren. In Staaten mit freiwilligen Werbebeschränkungen lag der Junk-Food-Verzehr 2016 um knapp 2 Prozent höher als 14 Jahre zuvor.
Im „Hintergrundvermerk“ für die Ministerin heißt es, der Lebensmittelverband Deutschland, der Verband der Süßwarenindustrie und die Wirtschaftsvereinigung Zucker hielten staatliche Werbeverbote für „nicht geeignet“, auch die FDP-Fraktion sowie „gewichtige Teile der CDU/CSU-Fraktion“ seien gegen gesetzliche Beschränkungen.
Klöckner versucht, sich zwischen die Stühle zu setzen: Sie argumentiert, die europarechtliche Frist für die Umsetzung der EU-Richtlinie sei verstrichen, die Europäische Kommission habe bereits ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland eröffnet. Offenbar will die Ministerin den Eindruck erwecken, ihr Handlungsspielraum sei begrenzt – ein Bluff, wie der „Hintergrundvermerk“ ihres Fachreferats zur Gesprächsvorbereitung nahelegt. Denn dort heißt es plötzlich, anders als vorher noch behauptet: „Die Verschärfung der Verhaltensregeln ist jedoch voraussichtlich nicht für die Meldung der vollständigen Umsetzung [der EU-Richtlinie; Anm. der Redaktion] zwingend erforderlich.“
Die Großen der Branche als Negativ-Beispiele
Der ZAW bleibt bei seiner Position, bezeichnet seine Verhaltensregeln als „bereits umfassend und ausreichend“, besonders problematische Werbung gebe es nicht mehr – so ist es im Protokoll des Ministeriums vermerkt. Dennoch gibt sich der Verband „kompromissbereit“, will die strittige Altersdefinition für Kinder anpassen. Alles Weitere solle auf Fachebene weiter diskutiert werden. Ein echtes Ergebnis gibt es nicht.
Das Ministerium erhöht nun den Druck. Per Mail schickt eine Beamtin dem ZAW wenige Tage nach der Videokonferenz Links zu Werbe-Videos, die man im Ministerium „kritisch“ sehe, darunter die ganz großen der Branche: Spots von Storck (Nimm 2 Lachgummis, u.a. „Vitamine und Naschen“), Ferrero (Kinderriegel mit der Darstellung einer Frau in Gestalt eines laufenden Milchglases), Milka („die gute Alpenmilch“) und Kellogg’s Frosties, „mit viel gutem Mais, die dich startklar für den Tag machen“ – die aber auch „knapp 37 % Zucker“ enthielten, wie das Ministerium betont.
Bereits am 18. Dezember kommt es zur nächsten Verhandlungsrunde – und zum nächsten Streitpunkt. Einerseits lenkt der ZAW ein, will die Kommunikation positiver Eigenschaften bei ungesunden Lebensmitteln „im Umfeld von Kindersendungen“ künftig ausschließen. Doch das reicht dem Ministerium nicht, weil Formate wie „Germany’s next Topmodel“ trotz jungen Publikums per Definition keine „Kindersendung“ sind.
Vereinbart wird ein weiteres Gespräch im Januar über diesen „Dissens“. Nach diesem legt der ZAW am 18. Januar 2021 einen vertraulichen Entwurf für überarbeitete Verhaltensregeln vor. Im Ministerium stößt er auf geteiltes Echo: Mit dem Ausschluss von Werbung für ungesunde Lebensmittel zeigen sich die Beamten zufrieden, weil damit nun alle „audiovisuelle“ Formen umfasst sind, nicht nur Kindersendungen, und er damit über die EU-Vorgaben hinausgeht. Über die Altersgrenze wird jedoch noch immer gefeilscht. Der neue Entwurf hebt sie zwar von unter 12 auf unter 14 an – hier jedoch nur für Kindersendungen. Für andere Werbeumfelder griffen die Verhaltensregeln weiterhin erst für Unter-14-Jährige.
„Gute Arbeit“, notiert die Ministerin
Den Durchbruch bringt schließlich ein abendliches Gespräch zwischen ZAW-Hauptgeschäftsführer Nauen und dem Ministerium im Februar, nach fast einem Jahr zäher Verhandlungen. Der ZAW habe sich „einsichtig gezeigt“, berichtet Klöckners Referatsleiterin an die Ministerin. Einen Tag nach diesem letzten Gespräch sendet der ZAW dem Ministerium einen neuen „vertraulichen Entwurf“, der die Kritik ausräumt: Kinder sind jetzt immer alle Unter-14-Jährigen, und der Kodex empfiehlt den Verzicht auf die Hervorhebung „positive[r] Ernährungseigenschaften von Lebensmitteln”, die so zusammengesetzt sind, dass eine “übermäßige Aufnahme im Rahmen einer ausgewogenen Gesamternährung nicht empfohlen wird“, in audiovisueller Werbung, die sich gezielt an Kinder richtet.
So wird es im April schließlich der Öffentlichkeit präsentiert. „Gute Arbeit“, notiert Klöckner handschriftlich auf dem Bericht ihrer Referatsleiterin, „die Hartnäckigkeit des BMEL hat sich gelohnt im ersten Schritt“.
Doch was bringt der Verhandlungserfolg in der Sache? Wird der neue Kodex Werbung für Ungesundes tatsächlich “wirkungsvoll reduzieren”? Die unserer Redaktion nun vorliegenden Unterlagen zeigen: Das Ministerium scheint da selbst Zweifel zu haben. Auf welche Lebensmittel sich die Beschränkung bezieht, ist nirgendwo festgehalten, auf Nährwertkriterien wird kein Bezug genommen. Wann sich Werbung „gezielt“ an Kinder richtet, ist ebenfalls nicht klar definiert. Jenseits audiovisueller Formate bleibt Kinder-Werbung erlaubt, etwa durch die Verpackungsgestaltung. Und die „Verhaltensregeln“ bleiben freiwillig. Das Ministerium bewertet sie zwar für als „substantielle Verbesserung“, scheint sich aber selbst unsicher, ob das reicht: „In der Tat wird die Wirksamkeit der überarbeiteten Regeln von ihrer praktischen Anwendung durch den Werberat und seine Mitglieder abhängen“, vermerkt die Referatsleiterin. Klöckner solle die Branche deshalb „auffordern, die neuen Maßstäbe konsequent durchzusetzen, um einen ausreichenden Schutz von Kindern zu gewährleisten.“ Die Einzelfallbewertungen, auf dies es ankomme, würden jedenfalls „Stoff für Diskussionen liefern.“
Dafür ist gesorgt. Im März veröffentlichte der AOK Bundesverband eine Studie der Uni Hamburg, der zufolge mediennutzende Kinder jeden Tag im Durschnitt 15 Werbespots für (nach WHO-Kriterien) „ungesunde Lebensmittel“ sehen. Fast neun von zehn Lebensmittelwerbespots promoteten ungesunde Produkte. Dazu dürfte auch der Ferrero-Kinderriegel gehören. Denn die von Klöckners Ministerium kritisierte Darstellung mit der „Milchfrau“ war Mitte August weiterhin prominent in einem Spot auf der Ferrero-Produktwebsite zu sehen – zweieinhalb Monate nach Inkrafttreten der neuen Verhaltensregeln.
Offenlegung: Der Autor war bis Ende Februar 2021 Geschäftsführer der Verbraucherorganisation foodwatch und arbeitet heute wieder als freier Journalist.
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